Verso il voto di maggio
Il superamento della “crisi” strutturale dell’Ue passa anche – ma non solo – attraverso una revisione dei Trattati su cui questa si fonda. Responsabilità che incombe sugli Stati membri e che dovrebbe essere assunta principalmente nella direzione di un rafforzamento del ruolo dell’Europarlamento e nella prospettiva di un governo europeo svincolato dagli Stati membri. Senza trascurare la lezione del Brexit
Fra le varie nefaste manifestazioni di quello che Friedrich von Hayek chiamava “abuso della ragione” vi è, senz’altro, la teoria cospiratoria della società. Essa è rappresentata, secondo Karl Popper, dalla “convinzione che la spiegazione di un fenomeno sociale consista nella scoperta degli uomini o dei gruppi che sono interessati al verificarsi di tale fenomeno […] e che hanno progettato e congiurato per promuoverlo” (K. POPPER, La società aperta e i suoi nemici). Se, infatti, la società è il prodotto delle intenzioni di un presunto progettista, è evidente che carestie, guerre, crisi economiche e ogni altra sciagura debbano essere parimenti attribuite al piano di un cospiratore.
Se non fosse per la circostanza che tale teoria ha raccolto frotte di fanatici seguaci, essa potrebbe più facilmente essere ascritta, almeno negli adulti, al disturbo paranoide di personalità. In termini collettivi, invece, essa si rivela un comodo esercizio, e alquanto redditizio, almeno in prospettiva elettorale, per nascondere i propri fallimenti. È lo stesso Popper il quale, ironizzando sulle persone che praticano tale commercio, afferma che “la sola spiegazione del fallimento del loro tentativo di realizzare il cielo in terra è l’intenzione malvagia del demonio che ha tutto l’interesse di mantenere vivo l’inferno”. Volendo spingersi più innanzi, “forse l’unica vera prova della presenza del diavolo è l’intensità con cui tutti in quel momento ambiscono saperlo all’opera»( U. ECO, Il nome della rosa).
Ecco, appunto, l’Unione europea: sinonimo, per non pochi, di arrogante burocrazia, di discriminazione fra Stati privilegiati (la Germania, la Francia) e Stati vessati (la Grecia, o la Polonia, o l’Italia), di lacci e lacciuoli seccanti e incomprensibili. Facile bersaglio, dalle roccaforti mediatiche nazionali, impermeabili a possibili esperimenti di contro-informazione europea, cui attribuire la gravità della crisi migratoria e l’insufficienza delle soluzioni per essa offerte (“l’Italia lasciata sola dall’Europa”), o la contaminazione delle eccellenze dei nostri prodotti alimentari (l’avversione nei confronti dell’accordo di liberalizzazione con gli Stati Uniti, il famigerato Ttip), o altro genere di sciagure.
Il principio di attribuzione. Quanto di vero esiste nello “scaricabarile” che ha come unico terminale questo demoniaco prodotto del diritto internazionale? Occorre, intanto, partire da un punto fermo, da un caposaldo del diritto delle organizzazioni internazionali: il principio di attribuzione.
L’Ue è un prodotto della volontà degli Stati di affidare a un soggetto terzo il perseguimento di obiettivi che, uti singuli, essi non riescono a centrare.
Dunque, ogni organizzazione internazionale agisce entro i limiti dei poteri che gli Stati parte le hanno consegnato. In altre parole, le organizzazioni internazionali hanno poteri limitati di natura derivata. Non solo: nel processo decisionale che in esse si consuma gli Stati mantengono una posizione di forza, la cui intensità varia a seconda della struttura istituzionale. Nell’Unione, che pure obbedisce, per volontà dei suoi membri, ad un metodo avanzato (cosiddetto comunitario), garante di un alto grado di autonomia dell’organizzazione, fra le istituzioni che partecipano al comune processo decisionale vi è il Consiglio (le altre sono Parlamento e Commissione), e in esso siedono tutti gli Stati membri. Ergo, nei limiti dei poteri ad essa conferiti, le soluzioni che l’Unione può proporre passano, inevitabilmente, dal consenso di un numero consistente di Stati membri (il Consiglio, come noto, vota a maggioranza qualificata).
Emblematica è la vicenda legata ai meccanismi di solidarietà nel settore dell’asilo, per i quali la Commissione era giunta a formulare ipotesi particolarmente avanzate
(Towards the Reform of the Common European Asylum System and Enhancing Legal Avenues to Europe, ove si proponeva il trasferimento, nel lungo termine, della responsabilità dell’esame delle domande di protezione internazionale dagli Stati membri all’Unione), ed è stata poi costretta a “partorire il topolino”, non avendo trovato il necessario consenso all’interno del Consiglio. Peraltro, la stessa soluzione di compromesso al ribasso (le due decisioni del Consiglio sui ricollocamenti da Italia e Grecia) è stata fortemente avversata da alcuni Stati membri (gruppo di Viségrad, costituito da Polonia, Repubblica ceca, Slovacchia, Ungheria): essi hanno, prima, votato contro i due provvedimenti (senza però raggiungere la necessaria minoranza di blocco in Consiglio); due di essi, poi, hanno impugnato una delle decisioni in questione di fronte alla Corte di giustizia, che ha respinto i relativi ricorsi con sentenza del 6 settembre 2017; infine, tre di detti Stati si sono rifiutati di applicare le decisioni controverse e, come conseguenza, la Commissione è stata costretta ad avviare altrettante procedure di infrazione, che sono già alla fase contenziosa di fronte alla Corte di giustizia Ue.
Alla vicenda non fanno difetto ricadute di un certo grado di ironia: questi Stati – che in sostanza hanno mostrato una solidarietà verso Italia e Grecia pari a zero – sono oggetto di un sagace affratellamento ad opera dell’attuale governo italiano, specialmente del suo ministro degli Interni.
Tale avvicinamento politico ha quasi del tutto affossato la riforma del sistema di Dublino, la quale era diretta proprio a sgravare dal peso costituito dalla gestione dei richiedenti asilo alcuni Stati più in difficoltà, come l’Italia, tramite un sistema permanente di ricollocamenti.
Le responsabilità di Maastricht. La “crisi” strutturale dell’Unione va, alla luce di ciò, attribuita in buona parte agli ostacoli che gli Stati pongono al suo buon funzionamento. Una deriva notevolmente accresciutasi a partire da un momento ben preciso del processo di integrazione: il Trattato di Maastricht del 1992. Con esso gli Stati allora membri (gli Stati: dato che essi sono i soli responsabili dei processi di revisione dei Trattati istitutivi) hanno minato quello che è forse il caposaldo dell’integrazione europea: il metodo funzionalista. Un metodo, “codificato” nella dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950, secondo cui l’integrazione deve procedere a piccoli passi, mantenendo l’identità comunitaria, e senza lasciare indietro alcuno degli Stati membri. Detto Trattato abdica a tale caposaldo in due modi: pagando dazio, per l’introduzione di nuove materie, da un lato al metodo intergovernativo (vedasi Pesc e Gai) e dall’altro all’integrazione differenziata (che, nel tempo, si svilupperà in settori cruciali come la politica monetaria, l’asilo e l’immigrazione, persino, per certi versi, la protezione dei diritti fondamentali).
Le crepe aperte dal Trattato di Maastricht non faranno che allargarsi:
l’ammissione sbrigativa di nuovi Stati (anche qui: voluta, o quantomeno avallata da tutti gli allora membri dell’Ue) complicherà notevolmente il processo decisionale in una architettura istituzionale ormai del tutto inadeguata ai nuovi contesti in cui era (ed è) chiamata a operare.
La strada maestra, in una situazione del genere, è quella di una revisione radicale dei Trattati, che consenta all’Unione di sprigionare tutte le grandi potenzialità che essa ha prodotto nei suoi anni di successo – anni, inutile dirlo, in cui essa operava nel solco del metodo funzionalista e vantava una membership più omogenea sotto il profilo della tradizione giuridica.
Ma è di nuovo sugli Stati membri che incombe questa responsabilità, che dovrebbe essere assunta principalmente verso il rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo.
Esso, che è il risultato delle preferenze degli elettori europei, dovrebbe essere in grado di esprimere un governo europeo del tutto svincolato dagli Stati membri, e proiettato, invece, verso il perseguimento dei soli interessi europei: cioè, verso il rafforzamento dell’unione “più stretta” di quei popoli che al processo di integrazione devono, fra le molte cose, la pacificazione di un continente dilaniato da guerre sanguinose.
Un futuro dal passato fantascientifico, di questi tempi. O forse no: la lezione del Brexit potrebbe dare i suoi effetti già a stretto giro. Essa ha messo di fronte alle proprie responsabilità chi ha troppo indugiato nell’usare l’integrazione europea per nascondere le proprie incapacità. Ora che il cospiratore (l’Unione!) è stato tolto di mezzo, i fallimenti di una classe politica tutta nazionale sono stati impietosamente smascherati. C’è da sperare che gli elettori europei tengano bene a mente questo nelle urne del prossimo maggio: “È duro calle lo scendere e ’l salir per l’altrui scale” (Dante, Divina commedia).
(*) Università Luiss “Guido Carli” di Roma
(articolo tratto da rivista “Dialoghi”, 1/2019)
